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23.09.2006

Plädoyer für eine "gute" Bürokratie - IUF comment 24/2006

Dr. Susanne Maria Schmidt, Geschäftsführerin, Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW Berlin)

>> Der Ruf nach Entbürokratisierung wird als Streben nach einer neuen Balance zwischen privatwirtschaftlichem und staatlichem Handeln gesehen. Laut Gabler Wirtschaftslexikonist Bürokratie eine legal-rationale Organisationsform, die für moderne Verwaltungen des Staates, der Unternehmen, Betriebe, Verbände, Parteien, Kirchen, Militärorganisationen usw. kennzeichnend ist. Da die Bürokratie als geregeltes System zu verstehe ist, kann die Entbürokratisierung kein wünschenswertes Ziel sein.  

 

> Die meisten Menschen, die nach Entbürokratisierung rufen, suchen lediglich ein neues Gleichgewicht zwischen notwendiger und wichtiger Bürokratie und individuellen Handlungsspielräumen. Das gleiche Wirtschaftslexikon beschreibt „Bürokratismus" als Übersteigerung der Bürokratie und kommt damit dem,was viele unter „Bürokratie" verstehen, deutlich näher.  

 

> In der Regel werden legal-rationale Organisationsformen angestrebt, die eindeutige Regelungshierarchien aufweisen, aber dennoch flexibel sind und nachvollziehbare Entscheidungen produzieren. Eine solche „gute" Bürokratie ist ebenso wie der Bürokratismus ein Produkt menschlichen Handelns und menschlicher Entscheidungen. Es ist kein göttliches Gesetz, das legal-rationale Organisationsformen schafft, sondern das Handeln von Individuen in unterschiedlichen Organisationseinheiten in Unternehmen ebenso wie in Ministerien. Wäre die Entwicklung dieser Organisationseinheiten unabhängig von den Menschen, wären demnach die Entscheidungen lediglich die konsequente Anwendung von Algorithmen, könnte die gesamte Bundesrepublik mit einem Serverpark in Drei-Linden und einigen IT-Profis verwaltet werden. Wenn demnach Bürokratismus ein Resultat menschlichen Handelns ist, kann daraus durch menschliches Handeln auch eine „gute" Bürokratie entstehen.  

 

 

>> Fünf Voraussetzungen für die Entwicklung einer „guten" Bürokratie sind elementar:  

 

1. Regeln der Freiheit  

 

Grundsätzlich sind staatliche Normen weitgehend relationale Verträge. Es gibt keine perfekten Regeln, die alle Eventualitäten abdecken können und deswegen sind in jeder Regelungshierarchie Entscheidungsspielräume unvermeidlich. Der Versuch, solche „spielraumfreie" Regeln aufzubauen, endet in einem Dschungel von Verordnungen, die auch die Bürokraten häufig nicht mehr durchschauen und verstehen. Deswegen können und müssen Bürokraten diskretionär entscheiden.  

 

> Dies wird dann problematisch, wenn die unklare Grenze zwischen diskretionärer Entscheidung und Willkür erreicht wird. Wann handelt es sich um die berechtigte undabgewogene Ausnutzung von Entscheidungsspielräumen und wann um Willkür. Dieses Problem ist in keinem System lösbar und kann auch bei detaillierten Regelungen nicht verhindert werden.  

 

> Deswegen sollte das Ziel sein, durch Regelungen einen klaren Rahmen vorzugeben und die Bürokraten zu verpflichten, diskretionäre Entscheidungen ordentlich zu begründen und zu dokumentieren, damit diese für Dritte (beispeslweise Gerichte) nachvollziehbar sind. Missbrauch kann durch die konsequente Bestrafung von Fehlverhalten, aber vor allem auch durch informelle Regelungen (zum Beispiel ein „Code of Conduct") weitestgehend eingeschränkt werden. Verhindern kann man es durch nichts auf dieser Welt.  

 

2. Gesunder Menschenverstand und Vertrauen  

 

Diskretionäre Spielräume sind nur dann vorteilhaft, wenn die handelnden Akteure diese auch zu nutzen verstehen. Vertraut ein Bürokrat der Unternehmerin, handelt er nach „Treu und Glauben", und hat er alle Möglichkeiten, den Inhalt zu verifizieren ausgeschöpft, muss der Bürokrat nach seinem gesunden Menschenverstand handeln dürfen ohne dafür später abgestraft zu werden. Dies erfordert Unternehmerinnen, die dieses Prinzip akzeptieren und Gerichte, die den „Common Sense" in ihre Rechtssprechung einbeziehen.  

 

> Wenn Bürokraten alle bekannten und realistischen Vorsichtsmaßnahmen ergriffen haben, dürfen sie sich auch sicher fühlen in der Umsetzung von Entscheidungen. Regelungssysteme, die den „gesunden Menschenverstand" ersetzen wollen oder in eine entgegengesetzte Richtung weisen, müssen mittelfristig scheitern. Die Akzeptanz der gesamten Regelungshierarchie durch die Menschen hängt maßgeblich von der intuitiven Einsicht ab. Kontra-intuitive Bürokratie muss in Bürokratismus enden und verhindert das,was erreicht werden soll, nämlich ein legal-rationales System.  

 

3. Transparenz und funktionsfähige Instrumente  

 

Auch unter Bürokraten gibt es innovative, veränderungsbereite und risikofreudige Menschen. Dieser Typ Bürokrat ist auch gefragt, weil er/sie neue Lösungsansätze findet. Allerdings nutzt es nicht viel diese Menschen als Führungskräfte von staatlichen Organisationen einzusetzen ohne ihnen die notwendigen Instrumente an die Hand zu geben. Eine effiziente Bürokratie kann nur dort entstehen, wo Transparenz herrscht. Dies setzt ein ordentliches Buchhaltungssystem voraus - bei der Leistungsmessung genauso wie bei der Erfassung der Kosten.  

 

> Über beides verfügen deutsche Bürokraten nicht, weil das kamerale Finanzsystem keine Klarheit über die finanzielle Situation gibt und Leistungsmessung eine betriebswirtschaftliche Zielanalyse voraussetzt. Die Frage „Was soll durch die Regelungen erreicht werden und welche „Nebenwirkungen" werden erzeugt" wird in der Regel erst gestellt, wenn die Lobbyisten aktiv und Ausweichargumente benötigt werden. Der Bürokrat kann diese Punkte nur dann vorher erkennen, abwägen und beurteilen, wenn die entsprechenden Instrumente zur Verfügung stehen. Vor der Verabschiedung von Regelungen müsste ein „Business Case" erstellt werden, um die Wirkungen zu antizipieren und Klarheit über die Entscheidungsgrundlagen herzustellen.  

 

4. Einstellung „guter" Bürokraten  

 

Formale Regeln und zielführende Instrumente machen das Leben für alle Beteiligten nur dann leichter, wenn die Bürokraten, die sie entwickeln bzw. anwenden, dies auch mit „ehrlichem Herzen" und entsprechendem Kompetenzprofil tun. Führungspositione in Behörden und Ministerien werden weiterhin nach Kriterien besetzt, die weder für die Institution noch für den oder die einzelnen Mitarbeiter bzw. Mitarbeiterin zielführend sind und jedes Unternehmen im Wettbewerb innerhalb von wenigen Monaten in die Insolvenz treiben würde.  

 

> Alleine Bundesbildungsministerium, Bundesfinanzministerium und Bundeswirtschaftsministerium zusammen verfügen über ca. 500 Führungspositionen, die nach Kriterien des veralteten Dienstrechts oder Parteienarithmetik besetzt werden, und nicht nach modernen personalwirtschaftlichen Gesichtspunkten. Die Hinzuziehung von professionellen Personalberatern wird zum einen durch traditionelle Aufstiegsriten verhindert, zum anderen vom Bundesrechnungshof zumindest kritisch beobachtet. Resultat dieser Personalpolitik ist eine adverse Selektion, die Menschen mit einem unpassende Kompetenzprofil auf wichtige Funktionen setzt.  

 

> Erschwert wird die Situation dadurch, dass Leistungsträger und risikobereite Menschen für ihren Einsatz in der Regel attraktive Karriereperspektiven und Vergütungssysteme erwarten. Solange dies im öffentlichen Sektor nicht der Fall ist, können für Ministerien und Behörden schwerlich herausragende Leistungsträger gefunden werden. Dieser Bereich ist ganz zentral für einen Veränderungsprozess vom Bürokratismus hin zu einer „guten" Bürokratie.  

 

5. Mutige Bürgerinnen und Bürger  

 

Wenn das alles vernünftig ist, fragt man sich, warum es noch niemand umgesetzt hat. Der Kulturwandel, der Ministerien und Behörden durchziehen müsste bevor die formalen Regeln angepasst würden, ist fundamental und käme einer Kulturrevolution gleich, die mindestens eine Dekade beanspruchen würde. Unsicherheit, Konflikte und Unruhe würden nicht nur die Bürokraten heimsuchen, sondern auch die Unternehmer/innen und Bürger/innen in Verwirrung stürzen. Das innere Gleichgewicht müsste schwer durcheinander geraten, um eine neue Balance zwischen Staat und privatem Handeln zu erreichen. Unter Umständen wäre die Folge einer gestiegenen Transparenz, dass auf materielle Vorteile verzichtet werden müsste und der gewohnte Gleichklang mit einzelnen Behörden empfindlich gestört würde.  

 

> Soviel Unruhe wollen die meisten Menschen nicht und ziehen Veränderungen vor, die außerhalb der eigenen Sphäre stattfinden. Zumal das allgemeine Klagen über die Bürokratie sehr angenehm ist, während gleichzeitig staatliche Mittel in Anspruch genommen werden und aus Angst vor eigener Verantwortung die Lockerung von Regelungen abgelehnt wird.  

 

 

Autor:  

  • Dr.Susanne Maria Schmidt, Geschäftsführerin, Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW Berlin)

 

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Thomas Jefferson (1743-1826)

"I would rather be exposed to the inconveniences attending too much liberty than to those attending too small a degree of it."

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