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11.06.2007

Investitionen - die besseren Staatsausgaben? - IUF Kommentar 13/2007

Sascha Tamm - IUF

Öffentliche Investitionen scheinen grundsätzlich etwas Gutes und Unterstützenwertes zu sein. Erklärt man irgendeine staatliche Ausgabe zur Investition, oder gar zur „Zukunftsinvestition", so ist sie damit in den Augen vieler Politiker und auch großer Teile des Publikums gerechtfertigt. Da werden Werte geschaffen, da wird für etwas Geld ausgegeben, das sich in der Zukunft auszahlen wird. Eigentlich, so das Gefühl im Hintergrund, ist das gar keine richtige „Ausgabe", weil doch das Geld - in welcher Form auch immer - zurückfließen wird. Außerdem fühlen die Nutznießer dieser Investitionen eine große Wertschätzung. „Investition" klingt so viel besser als „Subvention" oder „Konsumausgabe". Und „Zukunftsinvestition" klingt natürlich besser als „Ersatzinvestition". Abgesehen davon, dass Investitionen per se auf die Zukunft ausgerichtet sind, drängen sich einige Fragen auf:  

 

Sind Investitionen tatsächlich die „besseren" Staatsausgaben? Soll der Staat als Investor auftreten und kann er das überhaupt in einer Weise, die auch aus liberaler Sicht gerechtfertigt ist? Skepsis ist angebracht - wie immer, wenn mit wohlklingenden, aber kaum näher ausgeführten Argumenten der Griff in die Taschen der Bürger gerechtfertigt werden soll. Es drängt sich dann leicht der Verdacht auf, dass die Interessen der Politik, bestimmter interessierter Gruppen und der großen Masse der Steuerzahler nicht übereinstimmen.  

 

Aus Sicht der Politik sind Investitionen tatsächlich aus mehreren Gründen die „besseren" Staatsausgaben. Da wäre zunächst einmal die schon angesprochene rhetorische Komponente: „Investition" klingt gut. Investitionen schaffen Gelegenheiten, sich in der Öffentlichkeit positiv zu darzustellen. Zumeist lassen sich die Nutznießer relativ klar abgrenzen - etwa die Menschen in einer bestimmten Gemeinde oder Region, die ein neues Theater, eine neue Straße oder eine neue Schule erhalten. Verschiedene Unternehmen profitieren ebenfalls. Das bringt Stimmen oder doch wenigstens ein paar öffentliche Streicheleinheiten. Die Kosten der Investitionen sind dagegen auf alle Steuerzahler verteilt und dadurch weniger fühlbar.  

 

Außerdem lassen sich Investitionen unter Verweis auf Artikel 115 des Grundgesetzes als Begründung für die Aufnahme von Krediten missbrauchen, obwohl es im Grundgesetz eigentlich nur um eine Obergrenze der Schuldenaufnahme geht. Nimmt man dazu noch die ziemlich willkürliche und oft kritisierte Definition von Investitionen dazu, entsteht ein großes Spielfeld für die Politik. Als Investitionen verstanden die Mütter und Väter des Grundgesetzes Ausgaben für Maßnahmen, die bei makroökonomischer Betrachtung die Produktionsmittel der Volkswirtschaft erhalten, vermehren oder verbessern. In dieser Formulierung ist noch viel planwirtschaftliches und naiv-keynesianisches Denken enthalten; Wissen und Steuerungsfähigkeit von Regierungen werden überschätzt. Inzwischen ist es herrschende Meinung unter Verfassungsjuristen, dass Erhaltungsinvestitionen nicht unter den Investitionsbegriff des Grundgesetzes fallen, sondern nur solche, die den Vermögensbestand vermehren. Doch diese - im konkreten Fall allerdings schwer zu entscheidenden - Abgrenzungsfragen sind gar nicht so entscheidend. Sie verstellen nur den Blick auf ein viel wichtigeres Problem:  

 

Es fehlt ein vernünftiges und überprüfbares Kriterium dafür, ob eine staatliche Investition erfolgreich war oder nicht. Selbst wenn die produktive Basis der Volkswirtschaft tatsächlich dauerhaft beispielsweise durch Infrastrukturinvestitionen vermehrt wird, wissen wir nicht, ob das zu einem angemessenen Preis geschehen ist. Wir wissen also nicht, ob eine Investition wenigstens die Tilgung der dafür eingesetzten Kredite erbringt oder eine angemessene Verzinsung des eingesetzten Kapitals.  

 

Wenn bei öffentlichen Investitionen überhaupt eine Beurteilung möglich ist, so betrifft sie die heutige Politikergeneration jedenfalls nicht mehr, die heutige Steuerzahlergeneration allerdings auch nicht. Kritikern der herrschenden staatlichen Investitionspraxis werden oft Beispiele entgegengehalten: Ohne bestimmte Straßen hätte die Region x nie einen Aufschwung erlebt, ohne den Bau eines Opernhauses wäre die Stadt y nicht so attraktiv für Investoren usw. Dadurch flössen schließlich mehr Steuern zurück an den Fiskus. Derartige Argumente haben mindestens drei Nachteile: Sie sind erstens mangels Wissen, wie die Welt ohne die Investition aussehen würde, kaum überprüfbar und sie blenden zweitens Alternativen systematisch aus. Hätten nicht private Investoren wirtschaftlicher agieren können? Muss der Staat, selbst wenn er willig ist, irgendein Gut auf Kosten der Steuerzahler zur Verfügung zu stellen, selber zum Investor werden? Drittens, und das ist aus liberaler Perspektive besonders wichtig, ist der Staat kein Unternehmen, das langfristig seine Einnahmen erhöhen muss. Es ist also kein legitimes Ziel, Steuereinnahmen - durch Investitionen, durch Erhöhungen oder Senkungen des Steuersatzes oder durch andere Methoden zu erhöhen. Politiker sind deshalb keine Unternehmer. Sie können und sollen es auch gar nicht sein. Weder gehört ihnen der Staat noch sind die Bürger ihre Angestellten.  

 

Gerade wenn sie sich als „Investoren" versuchen, gibt es systematische Fehlanreize für die politischen Entscheidungsträger: Der Nutzen von Investitionen, etwa einer Straße oder eines neuen Gebäudes, lässt sich nur langfristig beurteilen. Die Nutzenabwägung der Politik reicht jedoch nur über einige Jahre, in denen sie ihren Gewinn in Form von Wählerunterstützung einfahren müssen. Die „politischen Kosten" von Investitionen, also mögliche Wählerstimmenverluste, trägt die nächste Generation von Politikern, die tatsächlichen Kosten in Form von Steuern, die zur Rückzahlung von Krediten oder für die Erhaltung von Investitionsobjekten verwendet werden, tragen die Wähler der nächsten Generation. Interessanterweise wird gerade das gern als Argument für die Kreditfinanzierung verwendet - die zukünftigen Generationen haben doch den Nutzen aus den heutigen Investitionen und beteiligen sich an deren Finanzierung. Während jedoch der Nutzen weder klar definiert ist noch sicher eintritt, kommen die Zahlungen mit Sicherheit auf unsere Nachkommen zu.  

 

Auch in der privaten Wirtschaft sind Investitionen natürlich nicht in allen Fällen erfolgreich, erzeugen also nicht über längere Zeiträume Mittelzuflüsse, die den Kapitaleinsatz rechtfertigen. Doch Unternehmen wissen wenigstens, ob eine Investition erfolgreich ist oder nicht, sie verfügen über harte Kriterien dafür. Im schlimmsten Fall verschwinden sie nach gravierenden Fehlentscheidungen vom Markt, Führungskräfte tragen das Risiko, ihre Position zu verlieren, Unternehmer und Teilhaber können große finanzielle Verluste erleiden. Sie haben ein klar definiertes wirtschaftliches Kalkül und versuchen nach bestem Wissen, Investitionen profitabel zu machen. Für ein derartiges Denken hat die Politik weder die richtigen Anreize noch das notwendige Wissen. Politiker werden auch nicht gewählt, um Gewinn zu machen. Sie stehen in der Verantwortung, den richtigen Rahmen dafür zu setzen, dass die einzelnen Menschen arbeiten und in ihre Zukunft investieren können, dass Unternehmen Angebot an den Gütern schaffen, die die Menschen für ihre Lebensgestaltung brauchen. Der Wettbewerb schafft hier eine Auslese der besten Konzepte, der besten Investitionsentscheidungen. Das Ziel, die Staatsaufgaben darauf zu beschränken, verlässliche Rahmenbedingungen, u. a. für Investitionen, zu setzen ist urliberal. Die Kosten dafür - z.B. für die Unterhaltung des Rechtssystems - kann man auch mit größter Mühe nicht als Investition qualifizieren. Trotzdem handelt es sich um essentiell wichtige Staatsaufgaben und damit -ausgaben. Bei der Errichtung eines zusätzlichen Regionalflughafens irgendwo im ländlichen Raum, bei der viele Millionen Euro vergraben werden, handelt es sich dagegen tatsächlich um eine Investition. Wäre es allerdings ein privates Projekt, so handelte es sich absehbar um eine gigantische Fehlinvestition, und es würden sich schwerlich Investoren finden. Gäbe es trotzdem welche, so würden sie vom Markt bestraft.  

 

Eine Ausgabe kann also aus liberaler Sicht nicht dadurch gerechtfertigt werden, dass sie als „Investition" klassifiziert wird, sondern nur dadurch, dass sie der möglichst wirtschaftlichen Erfüllung einer legitimen Staatsaufgabe dient. Damit sind wir bei der Frage, die beantwortet werden muss, bevor über Investitionen, Subventionen u. ä., also über Finanzierungsmodelle überhaupt sinnvoll gesprochen werden kann: der Frage nach den Aufgaben des Staates. Es gibt hier einen weitgehend unumstrittenen Kern - den Schutz von Freiheit und Eigentum der Bürger.  

 

Es gibt weitere Staatsaufgaben, für die es mehr oder weniger gute Argumente gibt, die hier nicht diskutiert werden sollen. Abstrakt ließe sich sagen, dass der Staat öffentliche Güter zur Verfügung stellen soll. Hier besteht allerdings das gleiche Problem in etwas veränderter Form, was schon bei staatlichen Investitionen auftritt: Politiker erklären gern alle möglichen Güter, die der Staat zur Verfügung stellt, zu öffentlichen Gütern. Hier sollte ebenso kritisch hingeschaut werden wie bei „Zukunftsinvestitionen". Von „öffentlichen Gütern" spricht man, wenn bei einem Gut Nutzer nicht ausgeschlossen werden können und Nichtrivalität im Konsum herrscht. Das trifft in einem hohen Grad, wenn auch nicht vollständig, für das Rechtssystem zu, es trifft, zu einem geringeren, aber immer noch beachtlichen Maß, für öffentliche Straßen zu. Es trifft aber für den Besuch von Opernhäusern gar nicht und für den Zugang von Universitäten kaum zu. All das sind keine öffentlichen Güter, es sind höchstens - und in vielen Fällen nur mit sehr viel gutem Willen - meritorische Güter, also Güter die einen größeren Nutzen stiften könnten, als sich in der in freier Marktwirtschaft bestehenden Nachfrage widerspiegelt.  

 

Selbst dann, wenn man eine Staatsaufgabe als sinnvoll anerkennt, sind staatliche Investitionen nicht notwendig und in den allermeisten Fällen sogar kontraproduktiv. Selbst dann, wenn man etwa den Betrieb von Kultureinrichtungen zur öffentlichen Aufgabe erklärt, müssen sie nicht durch staatliche Investitionen errichtet werden. Selbst dann, wenn man der Überzeugung ist, dass die meisten Menschen nicht bereit sind, für ihre Bildung oder die ihrer Kinder Marktpreise zu zahlen, ist das kein Grund für staatliche Investitionen, die sich nicht im Wettbewerb bewähren müssen. Es ist ein Grund für personenbezogene Subventionen.  

 

Oft sind also nicht Investitionen, sondern Zuschüsse oder Subventionen das richtige Mittel, die natürlich nicht mit Krediten, sondern aus den Steuereinnahmen bestritten werden müssen. Gebäude sollten grundsätzlich von Privaten errichtet und betrieben werden, die sie dann vermieten. Das gilt natürlich auch für Straßen, Universitäten oder Flughäfen. Das erzeugt ganz nebenbei nicht weniger, sondern mehr Gerechtigkeit. Zwar zahlen noch immer nicht die Opernbesucher für den Opernbesuch, die Autofahrer für die Straßennutzung oder die Studenten für die Leistungen der Universität, aber wenigstens ihre Zeitgenossen. Diese haben immerhin die Möglichkeit, sich zu wehren. Es wäre schön, wenn sie dabei wenigstens ab und an die Liberalen an ihrer Seite hätten.  

Erschienen in "liberal - Vierteljahreshefte für Politik und Kultur" 2/2007  

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Johann Wolfgang von Goethe (1749-1832)

"Wenn der Staat ein Privatmann wäre, käme er aus dem Gefängnis nicht mehr heraus."

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